Controverse in het Rotterdamse doelgroepenvervoer ontrafeld

Het doelgroepenvervoer is er voor Rotterdammers die niet zelfstandig met eigen of openbaar vervoer kunnen reizen. In Rotterdam maken ongeveer 35.000 mensen gebruik van het doelgroepenvervoer. Dat komt neer op zo’n 7000 ritten per dag met een prijskaartje van ruim 30 miljoen euro per jaar. Lange tijd had elke doelgroep, zoals leerlingen van het speciaal onderwijs, bezoekers van de dagbesteding of medewerkers van een sociale werkplaats, zijn eigen contract- en aanbestedingstraject. In het kielzog van de decentralisaties besloot de gemeenteraad in 2013 de contracten van de doelgroepen te integreren. In de jaren daarna werd het vervoer opnieuw doordacht en aanbesteed.  

In het rapport “Getouwtrek zonder bestek. Controverse over beleidsinnovatie in het Rotterdamse doelgroepenvervoer” analyseren Hans Joosse MSc, prof. dr. Geert Teisman en prof. dr. Arwin van Buuren van de Erasmus Universiteit Rotterdam de beleidsdynamiek in de periode 2013-2020. Op basis van ruim vier jaar onderzoek, 60 gesprekken en 400 documenten ontrafelen zij de controverse rond het nieuwe doelgroepenvervoer en schetsen zij een richting voor het ontwikkelen van beleid en organisatie die meer recht doet aan het daarmee  samenhangende ingewikkelde karakter van publieke vraagstukken.  

Beleid complexer maken stimuleert innovatie 

In de ontwerpfase werd het vraagstuk in eerste instantie ‘expres’ complexer gemaakt. Door cliëntenonderzoek ontstond beter zicht op de diversiteit aan wensen en behoeften van cliënten. Zo bleek vervoer niet alleen te gaan om “op tijd van A naar B”, maar is ook communicatie vóór en na de rit belangrijk. Wat het méést belangrijk wordt gevonden, verschilt bovendien sterk per cliënt. De gemeente koos er daarom voor om klanttevredenheid centraal te stellen als waarde in plaats van stiptheid. Verder legde de gemeente de verbinding met andere beleidsdoelen op het gebied van eenzaamheid en duurzaamheid. In de “concurrentiegerichte dialoog” schreef de gemeente niet de oplossingen voor aan de markt, maar zocht zij samen met aanbieders naar oplossingen die optimaal bijdragen aan klanttevredenheid en de andere beleidsdoelstellingen. De markt werd uitgedaagd om innovatieve consortia te vormen met partijen op het gebied van (openbaar) vervoer, zorg en duurzaamheid. Uiteindelijk werd op deze wijze het doelgroepenvervoer gegund aan Trevvel.  

Botsende logica’s  

Het onderzoek laat óók zien dat deze nieuwe werkwijze in de uitvoering tot fikse spanningen leidde. Er kwam stevige kritiek vanuit de gemeentelijke lijnorganisatie, bestuurders en politici, mede als gevolg van een aanhoudende stroom van negatieve berichten in de pers. Omdat het einddoel centraal stond (klanttevredenheid) en niet de subdoelen (zoals stiptheid of reistijd), misten zij de mogelijkheden om “stevig te sturen” en “aan de touwtjes te trekken” als er dingen misgingen.  

Als gevolg van deze controverse kwamen de harde indicatoren, zoals stiptheid, meer op de voorgrond te staan. Daardoor ontstaat echter (opnieuw) het risico van “hitting the target, missing the point”: op onderdelen wordt goed gepresteerd, maar het achterliggende doel (tevreden cliënten) raakt buiten beeld. Ook dreigt hierdoor de handelingsruimte voor de vervoerder en de aandacht voor niet-meetbare zaken af te nemen. Dat gaat al snel ten koste van de kwaliteit voor de cliënt.  

Zo ging de logica van ruimte geven en maatwerk steeds meer botsen met de logica van controle en heldere afspraken. De uitdaging ligt in het verbinden van deze botsende logica’s, concluderen de onderzoekers. Deze verbinding kan ontstaan door meer ontmoetingsruimte te creëren waarin ambtenaren, vervoerder en raadsleden hun perspectieven en belangen (vertrouwelijk) kunnen delen. Ook kunnen zij spreken over manieren om het vraagstuk niet opnieuw plat te slaan, maar wel te kijken welke subdoelen en indicatoren recht doen aan het gezamenlijke doel en ook ruimte geven aan de wens tot sturing en verantwoording. Zo kunnen tegenstellingen worden overbrugd. Dit is de paradoxale opgave waarvoor veel beleidsmakers zich gesteld zien: enerzijds de complexiteit van het vraagstuk een plek geven in beleid en uitvoering, anderzijds rekening houden met de politieke en bestuurlijke behoefte aan grip en controle. 

Over de auteurs 

Hans Joosse MSc is postdoctoraal onderzoeker Bestuurskunde en onderzoekt de relatie tussen complexiteit en beleidsontwikkeling. Prof. dr. Geert Teisman is hoogleraar Bestuurskunde en richt zich op complexe besluitvormingsprocessen in het openbaar bestuur. Prof. dr. Arwin van Buuren is eveneens hoogleraar Bestuurskunde. Zijn onderzoek richt zich op vormen van uitnodigend bestuur en ontwerpgericht organiseren en besturen. Alle auteurs zijn verbonden aan de Erasmus School of Social and Behavioural Sciences, Departement Bestuurskunde en Sociologie. 

Over het rapport en downloaden  

Getouwtrek zonder bestek. Controverse over beleidsinnovatie in het Rotterdamse doelgroepenvervoer | Hans Joosse MSc, prof. dr. Geert Teisman en prof. dr. Arwin van Buuren