Hoe onafhankelijk zijn Nederlandse adviesorganen nou echt?

Meer dan 40 keer stonden Jaap van Dissel en Mark Rutte gebroederlijk zij aan zij tijdens de persconferenties over het coronavirus. Van Dissel vertegenwoordigde het RIVM (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu) en Mark Rutte stond daar namens het kabinet. De onafhankelijkheid van het RIVM werd voor velen ongeloofwaardig toen de NOS afgelopen februari aantoonde dat ambtenaren zich actief met de inhoud van OMT-adviezen had bemoeid. “Eigenlijk best gek dat ze daar zo keer op keer met zijn tweeën stonden met hetzelfde verhaal, terwijl ze beiden hun eigen rol moesten bewaken”, zegt Daphne Bressers.

RIVM relatief gestuurd

De promovenda deed onderzoek naar de relatie tussen de overheid en Nederlandse kennis- en adviesorganen, zoals Het RIVM, Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) en de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS). Haar onderzoek laat onder meer zien dat het RIVM als agentschap werkt in opdracht, wat in de praktijk betekent dat zij concrete en relatief afgebakende opdrachten voor onderzoek vanuit de overheid krijgt. Slechts een fractie van haar budget kan het RIVM naar eigen inzicht besteden, terwijl het SCP en het RVS jaarlijks een vast budget ontvangen en daarmee voor het overgrote deel zelf kunnen beslissen over hun onderzoeksagenda.

Het onderzoek laat ook zien dat er in Nederland vrijwel geen richtlijnen zijn over hoe onderzoekers en adviseurs om moeten gaan met ambtenaren en politici en dat dit vooral op ongeschreven regels is gebaseerd. Zeker als je dit vergelijkt met andere landen die Bressers ook meenam in haar onderzoek. Het gebrek aan houvast kan voor de nodige dilemma’s zorgen voor zowel ambtenaren als onderzoekers en adviseurs, zo maakte de onderzoeker op uit verschillende interviews: “Iedereen snapt dat je niet een zin kan toevoegen, maar er zijn ook mildere vormen van sturing van ambtenaren op werk van onderzoekers en adviseurs. Er zijn veel belangen waar ook onderzoekers en adviseurs zich bewust van zijn en die willen ook de onderlinge relatie niet verstoren.”

Het taalgebruik speelde vaak een grote rol. Zo kan een onderzoeker een formulering afzwakken van ‘Nederlanders zijn niet minder zout gaan eten’ tot ‘het is niet toegenomen’ als hij (al dan niet onbewust) aanvoelt dat dit op het ministerie beter uitkomt. Ook voor ambtenaren is taalgebruik in rapporten belangrijk en dit is iets waar zij regelmatig op sturen, zo bleek ook uit het onderzoek van de NOS naar de OMT-adviezen. Nederland kan in dat opzicht wat leren van een land als Zweden, dat in vergelijking met Nederland veel transparantie heeft omtrent de interacties tussen onderzoekers en ambtenaren.

 Verder liet het onderzoek zien dat Nederland een van de weinige landen (3 uit 19) is waar een kabinetsreactie op een onderzoek verplicht is. “In het verleden heeft dit in Nederland al tot veel discussies in de Tweede Kamer geleid, omdat deze reactie als tijdrovend en overbodig wordt gezien”, weet de promovendus.

Maak speelveld explicieter

Adviesorganen worden bewust op afstand geplaatst om hun afhankelijkheid te waarborgen. Juist in tijden van alternatieve feiten en fact-free politics is dat volgens Bressers extra belangrijk. Daarom zou het volgens haar goed zijn om het speelveld veel explicieter en transparanter te maken. Zeker omdat er zoveel wisselingen zijn op ministeries waardoor ambtenaren nu steeds opnieuw zelf hun rol moeten uitvinden. “Je zou in de richtlijnen concrete voorbeelden kunnen toevoegen van wat wel en niet mag. Ook zou je vertrouwenspersonen duidelijker moeten positioneren, waar zowel onderzoekers, adviseurs als ambtenaren met vragen terecht kunnen.”

Overigens is het helemaal niet vreemd dat er contact is tussen ambtenaren en adviseurs, bijvoorbeeld als het gaat over vorderingen van het onderzoek. Ook draagt onderlinge afstemming eraan bij dat onderzoek aansluit op concrete vragen uit de maatschappij. Ze heeft dan ook haar twijfels bij de plannen van minister Ernst Kuipers die had aangeven dat inmenging met OMT-adviezen verleden tijd is en dat stukken niet meer eerst langs de ambtenaren gaan. “Er is sowieso onderling contact bijvoorbeeld over welke vraag beantwoord moet worden of over de deadline, maar het gaat er vooral om het contact niet sturend is. Daar wil je goede richtlijnen voor hebben.”