In een recent oordeel van het College voor de Rechten van de Mens is vastgesteld dat een bank, door de huidige sanctiewetgeving, indirect discrimineert bij het uitvoeren van haar verplichtingen. De sanctieregels die ontworpen zijn om te voorkomen dat geld in verkeerde handen komt, blijken in de praktijk onevenredige lasten op te leggen aan personen met een niet-Nederlandse naam. Daarmee is de balans zoek tussen effectieve sancties en het vermijden van onbedoelde discriminatie. Emanuel van Praag, hoogleraar Financiële Technologie & Recht aan Erasmus School of Law, verscheen in het Financieele Dagblad en in een uitzending van RADAR over dit onderwerp. “Het aantal mensen dat je uiteindelijk hebt lastiggevallen is te hoog in vergelijking met hoeveel je er uiteindelijk vangt.”
Van Praag legt uit dat de huidige sanctielijsten vooral bestaan uit personen uit landen zoals Iran en Afghanistan. Het gevolg daarvan is dat mensen met een vergelijkbare naam vaak onderworpen worden aan extra controles. De hoogleraar geeft aan dat dit systeem indirecte discriminatie veroorzaakt, omdat personen met niet-Nederlandse namen vaker naar voren komen in deze controles. “De bank maakt daarmee indirect onderscheid op grond van afkomst”, aldus het College voor de Rechten van de Mens (hierna: het College), waarbij men vaker personen van buitenlandse afkomst onterecht extra controleert.
De functie van de sanctiewet
De sanctieregels zijn ontworpen om te voorkomen dat financiële middelen in handen komen van personen die op sanctielijsten staan, vaak vanwege hun betrokkenheid bij mensenrechtenschendingen of het steunen van ondemocratische regimes. Het blokkeren van bankrekeningen of het tegenhouden van transacties kan verstrekkende gevolgen hebben voor de betrokkenen. In het uiterste geval kan het leiden tot het niet kunnen betalen van rekeningen, niet kunnen pinnen.
Volgens Van Praag bestaat de sanctiewet uit een tweeledig systeem. Enerzijds controleren banken of hun eigen klanten op de sanctielijst staan. Dat gebeurt op een geautomatiseerde manier waarbij de naam van een klant wordt vergeleken met de sanctielijst. Indien er een match is, wordt er handmatig onderzocht of het om dezelfde persoon gaat door bijvoorbeeld geboortedata te vergelijken. Dit proces is doorgaans weinig belastend voor de klant, omdat het zich achter de schermen afspeelt.
Anderzijds moeten banken ook betalingen naar niet-klanten controleren. Dit betekent dat als een klant geld overmaakt naar iemand, bijvoorbeeld een vriend in het buitenland, de naam van de begunstigde vergeleken wordt met de sanctielijst. Als de naam overeenkomt, kan de betaling tijdelijk worden tegengehouden en volgt er nader onderzoek. Deze controles zijn vooral vervelend voor mensen met niet-Nederlandse namen, zoals Van Praag benadrukt: “Bij een hit wordt de betaling tegengehouden en volgt handmatig onderzoek. Dit proces is vooral hinderlijk en stigmatiserend voor betrokkenen.”
Risk appetite en proportionaliteit
Het probleem, aldus Van Praag, ligt in de lage ‘risk appetite’ van banken. Deze term verwijst naar de risicobereidheid van financiële instellingen: in hoeverre accepteren zij de kans dat een foutieve transactie door het systeem glipt? Momenteel hanteren banken een zeer lage risk appetite, wat betekent dat zelfs de kleinste kans op sanctieschending onderzocht moet worden. Van Praag legt uit dat dit leidt tot een onnodige belasting van klanten, vooral in gevallen waarin het risico van een sanctieovertreding uiterst klein is.
In zijn pleidooi voor verandering stelt Van Praag dat de wetgever de risk appetite zou moeten verhogen. Dit zou betekenen dat banken alleen onderzoek hoeven te doen naar transacties waarbij er een reëel risico is op een overtreding van de sanctieregels. In het concrete geval dat het College beoordeelde, werd een overboeking van slechts €100 binnen Nederland onderworpen aan een sanctiecontrole, hoewel beide rekeningen op naam van dezelfde persoon stonden. Van Praag noemt dit disproportioneel en niet in verhouding met het doel van de sanctiewetgeving.
Discriminatie en de sanctiewet
Het oordeel van het College benadrukt de nadelige gevolgen van de huidige sanctiewetgeving voor mensen met een niet-Nederlandse achtergrond. Hoewel de banken de wet strikt volgen, leidt het systeem tot indirecte discriminatie. Dit komt doordat namen op de sanctielijst vaak uit bepaalde delen van de wereld komen, waardoor personen met vergelijkbare namen onevenredig vaak gecontroleerd worden.
Van Praag stelt dat het onderscheid niet direct op afkomst is gebaseerd, maar dat de gevolgen wel onevenredig zwaar zijn voor bepaalde groepen. "De mate waarin je mensen lastigvalt, is niet meer proportioneel in verhouding met het doel om te voorkomen dat sanctieschenders geld kunnen krijgen.”
De weg vooruit: een meer proportionele aanpak
Volgens Van Praag is er een dringende noodzaak om de sanctieregels aan te passen en zo te zorgen voor een meer proportionele aanpak. Hij betoogt dat de wetgever de risk appetite zou moeten verhogen waardoor banken minder rigide moeten controleren. Dit zou betekenen dat alleen transacties met een reëel risico op sanctieovertreding nader onderzocht worden, waardoor klanten met buitenlandse namen minder vaak onterecht lastiggevallen worden.
De huidige wetgeving creëert een klimaat waarin banken gedwongen worden om disproportioneel te reageren op transacties, uit angst voor sancties door toezichthouders zoals De Nederlandsche Bank. Dit leidt tot een systeem waarin betalingen tussen Europese banken en zelfs kleine bedragen onderworpen worden aan dezelfde strenge controles als grote risicovolle transacties.
Van Praag roept daarom op tot een hervorming van het sanctiebeleid. De focus moet verschuiven naar het controleren van transacties met een daadwerkelijk risico, zodat zowel de effectiviteit van de sanctiewetgeving behouden blijft als onnodige lasten voor klanten vermeden worden.
