Op 29 maart 2023 deelde het kabinet een onderzoek naar de effecten van het invoeren van een nultarief btw op groente en fruit met de Tweede Kamer. Het kabinet had dit onderzoek laten uitvoeren naar aanleiding van de in het regeerakkoord uitgesproken ambitie om groente en fruit betaalbaarder te maken. Uit het onderzoek blijkt dat een btw-nultarief niet alleen duur is, maar ook weinig effect heeft. Ilona van den Eijnde, onderzoeker aan Erasmus School of Law, ziet dit al jaren en hoewel het rapport niet baanbrekend is, kan het wel als instrument dienen in soortgelijke btw-discussies.
Het verhogen of verlagen van de belasting op bepaalde producten klinkt in eerste instantie als een makkelijke manier om mensen te stimuleren bepaalde producten wel of juist niet te kopen. Echter is het in de praktijk niet zo dat een verhoging of verlaging van de belasting ook altijd leidt tot een verhoging of verlaging van de prijs van een product of überhaupt tot gedragsverandering leidt. “Ik ben niet van mening dat het sturen van koopgedrag van consumenten door middel van belastingwetgeving niet effectief gerealiseerd kan worden. Wel ben ik van mening dat de overheid vaker en uitgebreider moet stilstaan bij het Integraal Afwegingskader – waarmee onder andere wordt gevraagd naar onderbouwing van het ‘beste instrument’. Dat hoeft niet altijd een belastingmaatregel te zijn”, aldus Van den Eijnde.
Waarom dient belasting niet altijd als instrument?
Het Centraal Planbureau (CPB) publiceerde op 28 maart 2023 een kritisch rapport over het gebruik van belastingwetten als beleidsinstrument. Van den Eijnde: “Naar het recente rapport van CPB moeten we ons realiseren dat het gebruik van belastingen om gedrag te sturen niet tot heilig moet worden verklaard. Dat lijkt de overheid vooralsnog wel te doen.” Volgens Van den Eijnde zijn er twee duidelijke redenen waarom belasting niet altijd als instrument dient: “Het gebruik van belastingmaatregelen als middel om een sturend doel te bereiken is structureel lastig, omdat belastingmaatregelen altijd naast een sturend doel ook een budgettair doel hebben (het opbrengen van financiering voor de rijksbegroting). Die doelstellingen kunnen met elkaar conflicteren als het gaat om keuzes voor de hoogte van een tarief, vrijstellingen of andere elementen van de structuur.” Een tweede complicatie bij het gebruik van met name indirecte belastingen [zoals btw, red.] om gedrag te sturen, is het ‘via de band spelen’-effect. Indirecte belastingen zijn kosten voor bedrijven en het is weliswaar ‘de bedoeling’ dat bedrijven deze kosten één op één doorbelasting aan consumenten die de belastbare producten kopen of de belastbare diensten afnemen, maar dit is geen wettelijke verplichting. Dat betekent dat bedrijven deze kosten ook kunnen afwentelen op andere, niet-belastbare producten met bijvoorbeeld een hogere prijselasticiteit.”
Moet de overheid dan stoppen met het gebruik van belastingen als beleidsinstrument? Ook dat ligt genuanceerder, vindt Van den Eijnde: “Ik ben van mening dat belastingwetgeving in combinatie met andere maatregelen effectiever kan zijn dan ‘stand alone’-belastingwetgeving. Gedacht kan worden aan normatieve maatregelen, zoals verboden of restricties, aan andere beprijzende maatregelen zoals een minimumeenheidsprijs, maar bijvoorbeeld ook aan (niet-fiscale) subsidies om gewenst gedrag te stimuleren.”