Hoogleraren achten totstandkoming van de nieuwe pensioenwet ongrondwettelijk. Is dat wel terecht?

De brandbrief

Uit de Memorie van Toelichting van de Wtp blijkt dat de wijziging van de Appa slechts een ‘wetstechnische’ aanpassing betreft die geen materiële veranderingen aanbrengt in de aanspraken op geldelijke voorzieningen van Kamerleden. Hiermee zou volgens de Memorie van Toelichting artikel 63 van de Grondwet niet van toepassing zijn waarmee de Wet op juiste wijze (zonder een twee derde meerderheid) is aangenomen. “Het niet toepasselijk achten van deze grondwetsbepaling is een belangrijk gegeven voor de Wtp gebleken, aangezien het voorstel de twee derde meerderheidsgrens in beide Kamers niet heeft gehaald”, vinden Efthymiou en Scherpenisse.

De auteurs van de brandbrief maakten voorafgaand aan de stemming in de Eerste Kamer hun visie bekend en concludeerden dat ten onrechte artikel 63 van de Grondwet buiten toepassing is gelaten. De voornaamste kritiek van de auteurs ziet op het gemaakte onderscheid tussen ‘technische’ en ‘niet-technische' bepalingen, terwijl artikel 63 van de Grondwet daar geen aanleiding voor geeft. Die redenering wordt gevolgd door Efthymiou en Scherpenisse: “We kunnen niet anders dan met hen concluderen dat de Grondwet zelf inderdaad niet voorziet in een dergelijke indeling. Maar de uitleg van dit artikel komt toe aan de wetgever.” Daarnaast stellen de hoogleraren dat de wijziging, anders dan de regering vindt, wel degelijk leidt tot een ‘verandering’ in de pensioenregeling voor Tweede Kamerleden. Er zou sprake zijn van een verandering, omdat in het nieuwe stelsel wordt gebroken met de gedachte dat de regels voor pensioenen van Tweede Kamerleden in beginsel die voor het overheidspersoneel volgen.

Nuancering

“Dat laatste punt is wat ons betreft minder robuust”, zeggen de onderzoekers van Erasmus School of Law. “De auteurs lijken te gemakkelijk voorbij te gaan aan het feit dat juist die bepalingen ervoor dienen om te ‘voorkomen dat de wijzigingen door de Wtp van toepassing worden’ op de Appa. Het klopt dat de regels voor overheidspersoneel en Tweede Kamerleden met deze wijziging gaan uiteenlopen, maar het is belangrijk om te vermelden dat dit wordt veroorzaakt door het feit dat de regels voor de Tweede Kamerleden juist hetzelfde blijven.”

Dat er geen sprake is van materiële wijzigingen, lijkt daarmee niet ter discussie te staan. De vraag is dan, vereist artikel 63 van de Grondwet dat elke verandering in de Appa, ongeacht de aard ervan, door de kamers wordt aangenomen met ten minste twee derden van het aantal aangebrachte stemmen?

In de parlementaire geschiedenis vinden we een onderscheid terug tussen regelingen die geldelijke voorzieningen wijzigen en regelingen die dat niet doen (technische regelingen). In het verleden hebben ministers en Kamers, net als de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid nu, met enige regelmaat het standpunt ingenomen dat niet elke verandering in de Appa met ten minste een twee derde meerderheid hoeft te worden aangenomen. Ook de Afdeling advisering van de Raad van State neemt dit standpunt in. Dat doet ze door te zwijgen over de opmerkingen in de Memorie van Toelichting bij de betreffende wijzigingen voor de pensioenen van politieke ambtsdragers. “Uit de parlementaire geschiedenis blijkt zodoende dat het niet ongebruikelijk is om een onderscheid te maken tussen wijzigingen in de Appa die geldelijke voorzieningen voor parlementariërs wel en niet wijzigen. De eerste categorie vereist een gekwalificeerde meerderheid, voor de tweede categorie volstaat een gewone meerderheid. Het standpunt van de drie hoogleraren botst dus met de parlementaire geschiedenis”, zo betogen Efthymiou en Scherpenisse.

Ten slotte kan gewezen worden op de bundel T&C Grondwet en Statuut, commentaar op artikel 63 Gw. Daar wordt het volgende opgemerkt: ‘De gekwalificeerde meerderheidseis ziet op wetsvoorstellen inzake geldelijke voorzieningen. Aannemelijk is dat dit vereiste geldt ten aanzien van de toekenning, maar ook ten aanzien van de intrekking of wijziging van dergelijke voorzieningen’. Omdat er in casu niet wordt toegekend, ingetrokken of gewijzigd, ligt het voor de hand om uit de opmerking af te leiden dat het wetsvoorstel niet noopt tot toepassing van de gekwalificeerde meerderheidseis. Mogelijk botst het standpunt van de drie hoogleraren dus ook met het standpunt uitgedrukt in T&C Grondwet en Statuut.

“Uiteindelijk gaat het ons om het volgende”, zo concluderen Efthymiou en Scherpenisse, “er zijn sterke argumenten tegen de Brandbrief. Het is gebruikelijk om een onderscheid te maken tussen materiële en niet-materiële aanpassingen van pensioenvoorzieningen van Kamerleden. En hoewel dit onderscheid niet direct volgt uit artikel 63 van de Grondwet is het legitiem dat de wetgever zo’n onderscheid heeft aangebracht. Zolang rechters, ingevolge artikel 120 van de Grondwet, dit soort wetten niet aan de Grondwet mogen toetsen, is het laatste woord over de interpretatie van artikel 63 Gw aan de wetgever.”